十一五碳减排政策有哪些

摘要： “十一五”时期是中国历史上首次将主要污染物减排和单位GDP能耗降低作为约束性指标纳入五年规划，这标志着中国的环境政策从过去的“软约束”转向了“硬指标”，具有里程碑式的意义，虽然当时...

“十一五”时期是中国历史上首次将主要污染物减排和单位GDP能耗降低作为约束性指标纳入五年规划，这标志着中国的环境政策从过去的“软约束”转向了“硬指标”，具有里程碑式的意义，虽然当时官方文件和公开表述中较少直接使用“碳减排”一词，但其核心政策——节能减排——的实质就是通过减少能源消耗（尤其是化石能源）来间接实现二氧化碳排放的减少。

以下是“十一五”期间碳减排（节能减排）政策的核心组成部分：

核心约束性指标：自上而下的压力传导

这是“十一五”政策体系中最关键、最核心的一环。

• ：在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,明确提出了两个约束性指标：

  1. 单位GDP能耗降低20%左右：即到2010年，每生产一万元GDP所消耗的能源要比2005年减少20%。
  2. 主要污染物（二氧化硫SO₂和化学需氧量COD）排放总量减少10%：虽然这不是直接的碳指标，但减排化石能源消耗（如煤）必然伴随着SO₂等污染物的协同减排，是政策“组合拳”的一部分。

• 政策特点：

  
  （图片来源网络，侵删）
  • “硬指标”：这两个指标是必须完成的,具有法律效力。
  • 层层分解：中央将目标分解到各省（自治区、直辖市），各省再分解到市、县，乃至重点企业，形成了“中央-省-市-企”四级责任体系。
  • “一票否决”：节能减排目标完成情况被纳入地方政府和领导干部的政绩考核体系，未完成任务的地区和企业，在评优评先、项目审批等方面会受到限制，甚至“一票否决”。

产业结构调整：从源头控制增量

高耗能、高污染产业是能源消耗和碳排放的主要来源。“十一五”政策大力推动产业结构优化升级。

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  1. 遏制“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）行业盲目发展：通过提高项目准入门槛、严格环评审批等方式，控制钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业的过快增长。
  2. 加快淘汰落后产能：发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》等一系列文件，明确规定了需要淘汰的落后生产工艺、技术和设备的目录，并设定了淘汰的时间表和任务量，小火电机组、小炼钢、小水泥等成为重点淘汰对象。
  3. 大力发展服务业和高新技术产业：鼓励发展低能耗、高附加值的第三产业（服务业）和战略性新兴产业，优化经济结构,降低单位GDP的能耗强度。

能源结构调整：优化能源消费结构

能源结构是碳排放的直接影响因素。“十一五”政策开始有意识地推动能源消费向清洁化、低碳化方向转变。

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  1. 发展可再生能源：颁布了《可再生能源法》（2006年1月1日施行），并出台了配套的上网电价、费用分摊等激励政策，极大地推动了风电、太阳能发电、生物质能等可再生能源的发展,这是中国能源结构转型的重要法律基石。
  2. 发展核电：重启了此前暂停的核电项目，批准了多个新的核电站建设计划,试图用零碳排放的核能替代部分煤电。
  3. 提高能源利用效率：虽然能源结构仍以煤炭为主，但政策鼓励通过技术改造提高燃煤发电的效率，推广超临界、超超临界等高效清洁煤技术。

重点工程与技术推广：存量节能挖潜

针对能源消耗大户，实施重点节能工程,推广先进节能技术。

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  1. 十大重点节能工程：国家发改委启动了包括燃煤工业锅炉（窑炉）改造、区域热电联产、余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能、能量系统优化、建筑节能、绿色照明、政府机构节能、节能监测和技术服务体系建设在内的十大重点节能工程,中央财政给予了专项资金支持。
  2. 推广节能产品：实施“节能产品惠民工程”，对高效节能空调、冰箱、电机等产品给予财政补贴,鼓励居民和企业购买和使用节能产品。
  3. 建筑节能：开始强制执行新的建筑节能设计标准，推动既有建筑节能改造,推广绿色建筑。

市场化机制探索：奠定未来碳市场基础

“十一五”期间,中国开始探索利用市场手段来促进节能减排。

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  1. “能效电厂”（Energy Efficiency Power Plant, EPP）试点：在部分地区，通过实施一系列节能项目，形成相当于一座电厂的节能量，并将其作为“虚拟电厂”进行交易和交易,这是需求侧管理的创新实践。
  2. 合同能源管理（Energy Performance Contracting, EPC）模式推广：鼓励专业节能服务公司（ESCOs）用节能效益分享的方式，帮助用能单位进行节能改造,激活了节能服务产业。
  3. 排污权交易试点：虽然不是碳交易，但在部分地区（如太湖流域）开展了SO₂等排污权的有偿使用和交易试点,为后来建立全国碳市场积累了宝贵的经验。

法律与监管保障：强化执行力

为确保政策落地,政府加强了法律和行政监管手段。

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  1. 修订《节约能源法》：2007年修订了《节约能源法》，明确了节能目标责任制、节能评估和审查制度、惩罚性电价等,为节能减排提供了更强的法律武器。
  2. 强化监督检查：国务院每年组织开展全国性的节能减排专项检查，对问题严重的地区和企业进行通报、问责。
  3. 实施“节能发电调度”：改变过去平均分配发电小时数的做法，优先安排能耗低、效率高、污染少的机组发电,迫使高能耗机组减少发电或退出市场。

总结与评价

“十一五”的碳减排（节能减排）政策取得了显著成效：

• 超额完成目标：到2010年，全国单位GDP能耗累计下降了1%，基本完成了20%的目标；SO₂和COD排放总量分别下降了59%和45%，超额完成了10%的目标。
• 政策体系初步建立：成功构建了以“目标责任制”为核心，涵盖产业结构、能源结构、重点工程、市场机制和监管保障的综合性政策框架。
• 为后续政策奠定基础：“十一五”的成功经验，特别是约束性指标和层层分解的模式，被直接沿用到了“十二五”、“十三五”乃至“十四五”规划中,成为中国气候治理的标志性特征。

“十一五”政策也暴露出一些问题，如部分地区为完成任务采取“拉闸限电”等简单粗暴的方式，对经济造成短期冲击；行政手段色彩过浓，市场化机制尚不成熟等,这些问题在后续的政策制定中得到了不断的改进和完善。